고구려는 초기에는 5부족 연합형태로 존재하였으며, 이로 인해서 왕권이 강하지 않았다. 제가 회의는 각부의 최고 귀족인 '대가'들이 모여 회의를 구성하였다. 이곳에서는 최고 관직인 국상(혹은 대대로)를 선출하였으며, 국가의 중요한 중대사를 협의하였다. 초기에는 국왕이 직접 제가 회의의 의장을 맡았다. 이는 국왕도 한 부족의 최고 지도자에 불과하다는 의미다. 왕권이 강화되자 제가 회의 의장은 국상(혹은 대대로)가 맡았다.
